云南省社会科学院经济研究所所长、研究员、博士 康云海
云南省社会科学院经济研究所实习研究员 保宏武
把云南建成面向南亚东南亚辐射中心，是习总书记考察云南给云南经济社会发展指明了方向。按照辐射中心的内涵和外延，必须在做大做强自身，集聚能量，才可能产生辐射功能。针对云南经济社会发展相对滞后，目前，还有574万贫困人口，大多生活在边境一线。与我国接壤的老挝、越南和缅甸是经济欠发达国家。云南省扶贫开发重点突出，亮点频现，为我国率先实现联合国《千年发展目标》中贫困人口减半的指标和全省经济发展、社会稳定、民族团结、边疆巩固做出了积极的贡献。尤其是针对深度贫困人口的扶贫开发取得了较大成效，也创造了宝贵的经验，2010年7月在昆明召开的亚洲政党扶贫专题会议，认为“云南扶贫经验是亚洲的财富”。可以将我省的扶贫经验推广到邻国，为边疆繁荣稳定服务。
一、我省深度贫困人口聚居地区发展“呈现6个新”
我省按照《云南省扶持边远少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫发展规划》和《云南省扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》，我省锁定160多万人的深度贫困对象，将70%以上的财政扶贫专项资金用于深度贫困对象，以多种扶贫方式对深度贫困人口进行了切实有效的帮扶。2011～2012年，省级71个相关部门共安排项目资金699.7亿元，实施规划的14大工程112个项目中107个项目，通过各类扶贫措施对1657个深度贫困村进行扶持。开展了文山州瑶族山瑶支系、普洱市澜沧县拉祜族、怒江州贡山县独龙江乡独龙族等的重点扶持活动和实施了宁蒗大会战，使我省的深度贫困人口从160.2万人下降到2013年底的120万人左右、减少了40.2万人[1]。全省深度贫困人口聚居地区发展“呈现6个新”：
一是发展呈现新态势。对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶促进深度贫困人口聚居乡镇、村综合经济实力明显增强，农民收入大幅增加，基础设施明显改善，社会事业明显加强，服务体系逐步建立，人居环境大为改观。
二是产业呈现新格局。对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶稳妥地推进土地流转，集中连片、成规模地发展优势产业，优化调整农业农村经济结构，形成跨区域、上规模的“一村一品”、“一乡一业”的特色优势产业，提高了特色产业发展质量和效益，夯实农民长远脱贫增收的基础。
三是村庄呈现新面貌。对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶既改善生产生活条件、发展增收致富产业，也加大了以改房、改水、改厕、改灶和治理“脏、乱、差”为重点的村庄整治力度，使深度贫困群众居住环境明显改善，村容村貌焕然一新。
四是制度呈现新体系。通过对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶工作的探索，逐步建立和完善了有效的扶贫开发投入机制、资金整合机制、社会参与机制、组织保障机制、群众主体作用发挥机制。
五是能力呈现新提高。对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶激发了深度贫困群众脱贫致富的积极性，各地在实践过程中，一方面，通过项目的实施加强对深度贫困群众的科技培训，通过教育扶贫加大对深度贫困地区人才培养的力度，通过培训转移深度贫困地区农村劳动力，资助深度贫困农民家庭子女接受中、高等职业教育;另一方面，通过建立健全专业协会等农民自我组织，提高了农民的组织化程度。贫困农户自我发展能力得到明显提升。
六是基层组织呈现新气象。对深度贫困区域和深度贫困群体的重点帮扶开展培育先进党组织和党员干部致富带头人活动，把致富带头人培养成村两委班子成员，把两委班子成员培养成致富带头人，加强基层两委班子建设，积极创先争优，发挥基层组织的战斗堡垒作用。
二、面临“三大难题”
我省现有的120万深度贫困人口，以“插花”或者相对集中地分布在边境一线、少数民族地区、革命老区、深山区、石山区、干热河谷地区、高寒冷凉地区和沿江一线，大多远离集镇，交通不便，信息闭塞，基础设施脆弱，公共服务水平低，生产力发展滞后，致贫因素复杂多样，不少深度贫困对象在“直过区”，社会发育程度低，劳动力素质低下，因病因学致贫现象突出，条件型与素质型贫困叠加凸现，具有扶贫开发成本高、脱贫难度大的特点是我省扶贫攻坚中最难啃的硬骨头。涉及16个州(市)105个县(市、区)的1025个乡(镇)、5204个建制村、1.37万个自然村。其中，有22.16万人基本丧失生存条件，有4922个自然村不通公路，有2418个自然村的7.51万户农户不通电，有32.87万户农户住房困难。当前打好深度贫困人口精准扶贫攻坚战面临“三大难题”：
一是教育科技水平低，我省的深度贫困人口大多数生活在边境一线和少数民族聚居区。这些区域大多与老挝、越南、缅甸接壤，有壮、傣、彝、哈尼、苗、瑶等16个少数民族跨境而居。由于特殊的历史、地理等诸多原因，劳动力人均受教育程度大大低于全省平均水平，受自身条件制约，农业生产先进技术、市场规律难以掌握，自我发展能力十分有限。
二是社会发育程度低。我省深度贫困人口主要有景颇、傈僳、独龙、怒、佤、布朗、基诺、德昂等“直过民族”及尚未确定族属的“克木人”，这些少数民族以传统农业为主，基本延续着落后、低效的生产方式，有的还保留着刀耕火种的原始耕作方式，商品意识淡漠，“直过区”社会发育不健全的问题在市场经济条件下日益显现，生产力发展难以跟上全国、全省水平，还处于社会主义初级阶段的低层次。
三是脱贫与固边戍边任务重。我省深度贫困人口居住在4000多公里的国境线上，不仅是我省贫困问题最为突出的地区，还是禁毒防艾的主要地区，同时宗教问题的国际性特征较为突出，是反渗透反分裂的最前沿，加快经济社会发展、巩固边防、维护国家统一和民族团结的任务十分艰巨。
三、采取精准对象、分级管理、分类指导、限期解决
和确保实效打好扶贫攻坚战
针对我省扶贫攻坚中最难啃的硬骨头—深度贫困人口，必须采取精准对象、分级管理、分类指导、限期解决和确保实效的精准扶贫思路，以建立和完善“七大精准扶贫机制[2]”为突破口，注重提升深度贫困对象的自我发展能力，着力实施民生改善、基础设施、产业发展、民族文化保护与发展、人力素质提升、生态建设等工程，统筹推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，集中力量，整合资源，协同攻坚，全力实现我省深度贫困人口扶贫攻坚取得重大进展。
（一）针对深度贫困发生率在37%以上的自然村由省级统筹解决
针对深度贫困人口占自然村总人口37%以上的6000个自然村，由省级统筹解决。以自然村整村推进和扶贫到户为重点，与整乡推进和行政村整村推进相结合，重点实施基础设施、民生改善、增收致富、人力素质提升、社会保障体系建设、民族文化保护与发展、易地搬迁综合帮扶、生态建设等8大工程，由省级每年实施1200个深度贫困自然村的整村推进，每个村投入60万元财政扶贫引导资金，再整合各部门、各行业的其他资金，用5年时间全覆盖，共需投入财政扶贫引导资金36亿元，到2018年基本解决深度贫困问题，再用2年时间巩固提高，到2020年基本实现深度贫困人口稳定脱贫，有一定自我发展能力，返贫率低于全省平均水平。
（二）针对深度贫困发生率在37%以下的自然村由州市负责解决
针对深度贫困人口占自然村总人口37%以下的自然村大约有5000个，由州市负责筹资。以整村推进和扶贫到户方式，重点实施基础设施建设、民生改善、增收致富、素质提升、社会保障体系建设5大工程，在县、乡镇、村建立以深度贫困人口为重点对象的精准帮扶机制，建档立卡，层层签订责任书，限时解决深度贫困人口脱贫问题。每年解决1000个深度贫困自然村贫困问题，用5年时间基本解决分散的深度贫困人口的脱贫问题，到2018年实现深度贫困人口稳定脱贫和实现自我发展。
（三）对处于不同区域的少数民族特困群体由省民委和扶贫办统筹解决
由省扶贫办和省民委建立会商机制，共同组织统筹规划、重点帮扶，实行分类施策、重点突出、分批帮扶。以自然村为基本单元，投入100万元引导资金，整合政府和社会资金，把民族文化保护与扶贫开发结合在一起，在实施好“八大工程”的基础上，针对处于不同区域和面临不同发展条件的特困少数民族群体村寨，采取特殊的帮扶措施，用5年(到2018年)力争使这些村寨基本解决贫困问题，再用2年时间进行巩固提高，确保到2020年使少数民族特困群体稳定脱贫，基本实现自我发展。
1、对生活在禁止开发区和限制开发区内的特困少数民族群体。包括西双版纳州、怒江州、红河州等3个自治州6个县的少数民族特困群体，涉及24个乡镇、89个行政村、247个特困自然村，总人口19.18万人，有贫困人口8.19万人，深度贫困人口4.08万人，贫困发生率和深度贫困发生率分别是42.7%和21.3%。主要采取以下特殊措施：
1）实施民族村寨特色民居建设工程。对已经确定为国家级或者省级的民族村寨，民族式房屋建设，每户补助资金标准从目前的1万元提高到5万元，还要给予3～5万元的贴息贷款支持。
2）建立生态保护基金。结合国家实施天然林保护工程、退耕还林、生态环境治理和恢复工程等，建立一套完整的生态补偿机制，让生活在这些地区的深度贫困人口既保护了自己的美丽家园，又实现了以保护生态换生存、保障和发展的可持续发展之路。同时，在非公益林或自然保护区的地方，开展林权抵押贷款，发展林下产业，使自然资源变成“绿色银行”。
3）实施适用技术培训工程。把深度贫困对象全部纳入社会保障体系，确保其基本生活、基本医疗、基本教育等，不断提高当地教育、卫生医疗、文化服务的水平和质量的同时，要重点实施青年人自身能力提高的培训工程，让每个青年人掌握1—2门就业技能和致富本领。
2、对生活在石漠化区域内的特困少数民族群体。主要是文山州石漠化严重县区以及其他州市县区的少数民族特困群体，涉及23个乡镇、50个行政村、237个特困自然村，总人口18.6万人，有贫困人口15.5万人，深度贫困人口14.5万人，贫困发生率和深度贫困发生率分别是83.5%和77.9%。主要采取以下特殊措施：
1)实施中心村建设工程。从推进城乡发展一体化出发，探索中心村建设模式和机制，把这插花分布的深度贫困农户或者失去生存条件的深度贫困户集中搬迁安置到中心村，按照小城镇和新农村建设要求，政府负责基础设施和配套服务设施建设，大力发展产业和市场，拓宽深度贫困人口转变为城镇居民的就业渠道。每户给予5万元的安居补助，再给予3～5万元的贴息贷款支持。
2）实施扶贫开发信贷工程。利用国家的生态恢复和土地整理政策，引进龙头企业，通过土地流转，建立扶贫开发信贷机制。一是大力发展由省级政府、县级政府和信用社共同负担风险的扶贫贴息贷款，与生态补偿机制相配合，解决深度贫困人口的基本需求，把他们变为生态文明建设者。二是积极开展“三权”抵押贷款(农村居民房屋产权、林权和土地承包经营权)试点，为他们离开土地成为居民或者自主创业提供资金支持。
3、对生活在资源条件好，有发展特色产业潜力区域内的特困少数民族群体。包括玉溪市4个县、临沧市2个县、迪庆州3个县的少数民族特困群体，涉及33个乡镇、98个行政村、529个特困自然村，总人口18.9万人，有贫困人口9.5万人，深度贫困人口5.18万人，贫困发生率和深度贫困发生率分别是50.3%和27.5%。主要采取以下特殊措施：
1）积极实施培育高原特色农业产业工程。按照“一村一品”、“一乡一特”、“一县多业”的发展思路，遵循“区域布局合理、产业特色鲜明、产品质量优良、品牌效应突出”的原则，培育壮大一批高原特色农业产业。要求进入的农业龙头企业，在土地流行中充分考虑深度贫困对象参与，成立专业合作社，让他们从出租土地、土地入股和成为产业工人几个方面，在高原特色农业发展中获得收益，不断提高他们的收入水平。
2）实施农村小额信贷工程。建立和扩大小额信贷扶贫、小额担保贷款、小额信用贷款等政策性小额信贷扶贫融资平台，提高他们的获贷率和收益率，稳步推进深度贫困乡村农村互助资金发展，创新农村互助资金管理模式。强化农村劳动力职业技能培训，使他们在产业发展中掌握1～2门就业技能和致富本领。使他们在产业发展中得到所需的金融支持，不断提高他们的自我发展能力。
[1]云南省2012年减少的的深度贫困人口数是由国家调查总队云南省农调队提供
[2] 目标责任机制、对象瞄准机制、精准管理机制、考核奖惩机制、社会参与机制和服务保障机制。