[提要]从20世纪60年代开始，日本开始了大规模土地利用的发展方式，由于经济高速发展，大城市周边居住区的开发，海岸线的改造和商业利用，大坝、高速公路、铁路建设等，为多种灾害的发生创造了条件。然而，日本在城市化与防灾减灾融合式发展方面做了长期的探索，有效地规避了各种风险，取得了举世瞩目的成就。日本在城市建筑物的抗震设计与执行，城镇中的避难点规划和建设，灾害和风险信息的收集和传播，社会性的避灾地图发放，地方经济和法律支撑，学校和居民的防灾减灾教育和演练等方面，都取得了丰富的实践经验。日本防灾减灾中的管理经验、总体规划、政府投入力度、法律支撑等都值得中国城市化的实践者学习和借鉴。

　　一、日本飞速发展的城市化与灾害

　　日本位于亚洲东部、太平洋西岸，是一个从东北向西南延伸的岛国。日本陆地总面积为378万公里，包括北海道、本州、四国和九州四个大岛以及6800多个小岛，75%的国土面积被山体覆盖，是一个四面环海、冬无严寒、夏无酷暑的国家。

　　日本是一个灾害多发的国家，在这个国家生活，能碰到除了干旱之外的所有自然灾害。在地震灾害方面，日本是地震灾害最为频发的国家之一，日本列岛及其周边海域的地震占据了全球地震的15%。(P.35)在全球6.0级以上的地震中，日本占20%，而日本国土面积仅占全球面积的0.25%。(P.12)日本由地震灾害所造成的损失在所有的灾害损失中是最大的。1923年的东京大地震，1995年的阪神淡路大地震给日本造成了重大损失，特别是2011年的东日本9.0级大地震，损失高达16.9万亿日元，接近国家预算的20%。(P.51)除了上述大地震之外，在1997年到2009年间还发生了6.4级以上地震共14次。(P.35)日本也是泥石流灾害多发的国家，日本国土面积的75%由山地构成，这些山地很容易发生泥石流灾害。2014年8月20日，日本广岛发生了非常严重的泥石流灾害，据报道此次泥石流灾害导致74人死亡，4000多人离开家园避难。①日本还有火山、海啸、火灾、台风等灾害，每年给日本造成的经济损失也很大。

　　日本是高度城市化的社会。据相关学者研究，日本城市发展经历了四个阶段：第一阶段是日本二战后重建到20世纪60年代的经济高速发展之前，即60年代前，日本城市在原有的基础上发展，城市建筑比较陈旧，以木结构为主;第二阶段是20世纪60~80年代，经济高速发展，城市向自然条件很差的冲洪积区发展，没有严格的防灾规划;第三阶段是20世纪80年代之后，国家经济实力增强，重视城市防灾规划和防灾设施建设，改造危险地区，城市防灾能力提高;第四阶段是20世纪90年代末，政府投入减少，主要发动市民参与防灾，通过教育和培训建立社区防灾组织，依靠社区防灾，提高了社区的防灾能力。(P.21-22)但是，日本大都市的发展与一般的城镇发展过程并不一致，不同的地区有不同的发展过程和速度。例如，阪神地区的城市化过程除了上述所认为的战后和经济高速发展期之外，还经历了1995年1月“阪神-淡路”大地震的重建过程，目前阪神地区的城市化几乎是从大地震之后重新规划和建设的。

　　日本高速城市化的过程不仅是一个经济发展的过程，还是一个防灾减灾实践不断完善的过程。一方面，日本的城市化发展带来了与灾害相关的问题，如20世纪60年代开始所经历的大规模土地利用发展方式。由于经济高速发展，大城市周边居住区的开发，海岸线的改造和商业利用，大坝、高速公路、铁路建设等也随之推行，这些大型项目的建设严重地改变了原有的地形地貌，并为多种灾害的发生创造了条件。②另一方面，日本的高速城镇化发展也融入了防灾减灾的思想和经验，如城市的抗震设计与执行，城镇中的避灾点规划和建设，灾害信息的收集和传播，学校和居民的防灾教育和演练等，都体现出了日本城市化过程中的各种实践和探索。日本在城镇化过程中总结出了各种有益的经验，值得很多国家学习和借鉴，特别是网络式的避灾点建设，紧密细致，一目了然，加上平时的演练，市民能在灾害发生后很短时间内找到避灾场所。

　　二、日本城镇化中的防震减灾设计

　　（一）城市耐震建筑物的推进与抗震减灾

　　日本的城镇化建设体现出了防震减灾的特点，城市中的建筑物都有很好的防震设计，其中耐震设计又以中小学的建筑更为突出。据相关资料显示，2009年日本文部科学省对全国各地中小学校舍耐震性能调查，全国60.1%的幼儿园、67%的小学和初中，67.8%的高中，82.8%的特殊学校的校舍都达到了日本政府规定的耐震标准，即在发生震度为6级至7级的强烈地震时，建筑物也不会发生倒塌。(P.74)普通城市的建筑也考虑到了较高的抗震标准，如首都直下型地震的假想是以里氏7.3级为设定条件。但是在东日本大地震中，其级别远远超过假想设定条件的里氏9.0级大地震。因此，一些学者提出，今后的假想地震级别，特别是首都正下方、千叶县海岸和茨城县海岸要将地震级别提高到里氏9.0级来进行假想推测。(P.71)这将使日本耐震设计进入到新的高度和水平，在全球处于领先地位。除了居民、办公、学校等公共建筑物之外，日本的基础设施部分，如机场、铁路、公路、消防设施等建设也都在防震减灾上得到了充分的考虑。

　　（二）避难点的选择

　　日本境内所有城市都有具体的避灾场所，这是防灾减灾的重要手段之一。以兵库县西宫市为例，西宫市政府为地震灾害指定131个避灾场所，其中有71个场所是学校，7个是体育馆，其余53个为公民馆、市民馆和中心。在71所学校中，小学有41所，中学有20所，高等学校有9所，还有1所养护学校。全市所有的小学、中学和高等学校都是灾害避难场所，其抗震能力和建设质量都是一流水平，政府的任何办公楼在质量上都无法跟学校建筑物相比，两者根本不在一个档次上。所以，日本的中小学校是避灾场所，而政府办公楼却不是。所有的中小学作为避难场所都在地图上有明确的标志，避难点的详细地址和电话号码都在《市民手册》中注明，并且免费发放到每一个市民手中，《市民手册》每年都会更新并重新发放，市民必须在平时就了解周围最近的避难场所，以便在紧急时刻知道自己要去的地方。

　　海啸经常是在地震之后引发的灾害，海啸避难在日本城市规划中占有重要的地位。西宫市的海啸(津波)避难点设计非常详细，在该防灾计划中，西宫市防灾委员会假定日本东海、南海地震，海啸在90~110分钟到达西宫市，这就需要市民跑到避难点。市民要本着早点跑、跑向远点、跑向高点的原则，高龄者最少也要跑到附近避难点。所有的避难点在西宫市的地图上都已经注明。在低海拔地区共标明了18个海啸避难点，海啸避难点不同于地震避难点，海啸避难点要求在高建筑之上。这18个避难点分别是：(1)夙川;(2)香园小学校区;(3)安井小学校区：(4)兵脇小学校区;(5)西宫兵小学校区;(6)用海小学校区;(7)津门小学校区;(8)今津小学校区;(9)上甲子园小学校区;(10)春风小学校区;(11)南甲子园小学校区;(12)鸣尾北小学校区;(13)小松小学校区;(14)鸣尾小学校区;(15)甲子园兵小学校区;(16)鸣尾东小学校区;(17)高须小学校区;(18)高须西小学校区。此外，西宫市还有中学、大学、公民馆、消防署、体育馆、地势较高的公园等作为避难地，这些部门的高层建筑(三楼以上)被指定为海啸避难点。所有被指定的避难建筑都有具体的名称，如高须西小学校区，地址为高须町2丁目1-44。有的虽然只有一个地址，但是里面有很多栋房子，如UR兵甲子园樱花街(1~19栋)等，18个区的避灾房屋共计347栋。

　　（三）避灾地图

　　日本地方政府提供辖区内的所有灾害隐患点和避灾地图。灾害隐患点主要针对泥石流、海啸(低海拔地区)、暴雨洪涝等灾害标明危险区域，而避难点则主要针对地震和海啸进行标示。地震避难点同样是一些中小学和大学校园、体育馆、公民馆等建筑物，而海啸则不一定，低海拔地区的所有建筑物(除了高层之外)均不列为避难点，而高海拔地区均可以被认为是海啸避难点。一旦发生海啸，人们都跑向海拔较高的地区，这也是日本高海拔地区的房价要比低海拔地区贵的原因。

　　应该强调的是，日本城镇化中的中小学房屋建筑物在避灾中具有重要的意义。例如，在兵库县西宫市政府指定的131个避灾场所中，全市所有的小学、中学和高等学校都是灾害避难场所，其抗震能力和建设质量都是一流的，中小学中耐震度很高的建筑物不仅可以更好地保护中小学生，还是公民安全的避难场所。在政府向市民免费发放的《市民手册》中，都可以清楚地看到每个小学的详细位置和电话号码。同时，市民也可以从政府的网站中看到学校的详细地点。可以说，在西宫市，市民知道了小学校的位置，就基本上知道了周围最近的避难场所，也知道了紧急时刻逃跑和避难的方向。

　　（四）灾害预警信息系统与信息发布

　　日本在灾害预警和其他信息方面不仅投入大，而且系统完整，在全球处于领先地位，相关研究成果已经在中国发表出来，本文重点不在探讨技术问题，而在于探讨城镇化建设中与地震等灾害有关的信息是怎样发布到公民手中的。

　　(1)《市民手册》。日本地方政府特别是市级政府都会将《市民手册》发放到每个公民手中，包括到日本短期和长期居住的外国人员。《市民手册》的内容非常庞杂，如教育、医疗、急救、环境、生活、保险、就业等，防灾减灾是其内容之一。由于防灾减灾还涉及到不同国家的公民，所以防灾方法除了日语之外，还用英语、汉语、韩语几种语言翻译，以便来自这些国家的公民或者长期停留者能够使用这些知识。《西宫市民手册》对地震、火灾、海啸、台风等灾害的急救和避灾方法都有一些说明，如地震中的说明包括如下部分：日本地震很多。发生地震时可怕的是房屋倒塌以及地震后接着发生的火灾。平时应做的准备是：架子上不放重的东西与易碎的东西;要事先熟悉一下避难所的地点(西宫市将全市所有的市立小学、初中、公立高中与公民馆指定为避难所)。一旦发生地震时要市民注意：地震的摇晃停止后，应立即检查电源、煤气是否关闭、烟火是否熄灭;用垫子等东西保护头部以免碰撞;打开窗子和门以便跑出去;不要因慌张而光着脚跑出去;发现失火时应立即灭火。

　　(2)隐患点。日本城镇化的鲜明特点是现代城镇的依山傍水，即大多数城镇后面是大山，前面是大海，城镇或者城市就建设在半坡上，或者接近大海的平地上，无论是半坡还是平地都有潜在的灾害风险，半坡经常发生泥石流，而平地上有海啸风险。所以，日本政府需要标明哪些地区有潜在的致灾因子，让居民了解不确定的灾害风险。避难图在《市民手册》上就有清楚的标志。

　　(3)电视、网络、微信平台和信息。日本的信息化手段不仅投入高，而且高效。据介绍，1996年内阁信息中心成立，任务是24小时收集信息。2002年，内阁危机管理中心成立，配备了设备。神户地震之后，内阁办公室的抗灾广播系统与公共机构的联系得到提高，1999年，紧急措施支持系统开始运行。日本电视台是灾害信息的主要传播者，日本广播电视公司(NHK)是中央防灾会议的构成单位，除了NHK之外，地方电视台也是都道府县以及市村级行政机构的防灾会议构成单位。日本电视网络和地震台的监测网相互连接，地震来临时，电视台可以直接切换到地震监测画面，通常30秒内，地震速报就可以告诉人们何处发生地震，随后大约2分钟内，更加详细的报告便会披露具体震源、震级、里地表距离和受灾地区的破坏情况等。(P.4)此外，手机信息、微信平台的建立，也能够很好地传播信息。市民手中的很多灾害信息就是从手机中得到的。

　　三、日本城镇化中防震减灾的政府政策

　　（一）中央及都道府县和市村级政府的灾害管理方式与内容

　　日本在防灾体制上实行政府帮助、社会帮助和自我帮助的方式。政府层面分为三级，第一级别是国家层面，由内阁总理大臣主持中央防灾会议，制定政策、计划和实施方案，然后指定行政机构和公共机关负责对计划进行实施;第二级是都、道、府、县层面，由知县举办该级别的防灾减灾会议，制定防灾减灾计划、政策和方案，然后地方行政机关和公共机关实施;第三级别是市、村级的防灾减灾计划，与上两级相同，举行防灾减灾会议，制定政策和办法，然后推进和实施。社会帮助部分是指自主防灾组织，主要是一些非政府组织的行动计划;而自我帮助方式指个体居民、家庭和公司的自我抗灾方式。(P.13)中央一级的管理方式在全国处于核心的地位，直接领导者就是首相。

　　都、道、府、县层面的灾害管理机构以兵库县为例进行说明。兵库县政府中设有灾害企划局和灾害对策局，这是政府中专门从事防灾减灾事务的政府直属机构。除了上述两个专门局之外，兵库县政府中还有很多局与灾害或者防灾减灾有着密切的关系，如健康福祉局、都市局、土木局、消防局等也涉及到灾害和减灾的问题。

　　灾害企划局和灾害对策局是政府中重要的防灾减灾机构。灾害企划局下设4个科室：(1)防灾企划科：主要职责包括防灾业务的综合规划和调整，兵库县的行动推进，国内外灾害应对支援等;(2)防灾计划科：负责的工作包括发生东日本大地震那样的灾害的话，就需要制定相关的计划、区域防灾及其教育等计划;(3)广域企划室：负责的工作包括关西地区的联合防灾计划及其调整;(4)复兴企划科;负责的工作包括阪神淡路大地震20周年的纪念计划，灾害发生到灾后恢复期间的政策，高龄人员的支持等，负责所有的灾后恢复工作。灾害对策局也有4个科室：(1)灾害对策科：责任包括灾害发生时迅速准确的应对，县民身心安全的确保，县政府防灾体制的调整，市村防灾支援，各种防灾训练和实施，危机应对等;(2)灾害情报室：责任包括收集各种与灾害有关的各种情报，防灾机构的协调等;(3)消防科：负责与防火防灾相关的各种事物;(4)产业保安科：负责县民安全、火药等危险物品管理，电器实业的指导和监督等。

　　市、村级的灾害管理机构以西宫市为例进行说明。西宫市的政府构成单位包括防灾危机管理局、政策局、总务局、市民文化局、健康福祉局、小朋友(儿童)支援局、产业环境局、都市局、土木局、会计管理局等。市政府机构中有4个局与灾害有关：第一是防灾危机管理局;第二是健康福祉局;第三是都市局;第四是土木局;另一个非市长管理的消防局也涉及到灾害问题。防灾危机管理局下设4个科：(1)防灾计划总务局，负责局里的综合事务，危机管理，防水、防灾以及国民保护计划等;(2)灾害对策科，负责防灾、灾害对策、危机管理、国民保护等;(3)地域防灾启发科，自主防灾组织的事物，抵御防灾的启发、研修和训练等等;(4)灾害避难支援科，灾害时紧急的支援者的支持事物等。防灾危机管理局负责西宫市内与地震等灾害有关的各类灾害的防灾减灾工作，每个科室都对外公布电话号码以便随时联系，他们在西宫市的防灾减灾事业中具有重要的意义。

　　（二）经济支撑与法律保障

　　日本防灾减灾的投入占财政预算的5%，③这个比例在全球最高。2013年的经费投入达到4.4万亿日元，约合426亿美元(1美元=104日元)。在这些经费中，用于科学研究的费用占总预算的1.3%;灾害预防占23.6%;国土保护占48.7%;灾后恢复重建占26.4%。(P.43)兵库县西宫市的防灾危机管理局共有工作人员23人，年拨款约200亿日元，占西宫市政府财政预算的10%左右。④日本防灾减灾方面的投入已经得到国际社会的肯定，那些在灾害预防上没有投入的国家，在灾后恢复重建中必定要付出更大代价。

　　在法律方面，日本有很多与灾害有关的法律，主要的法律有：《灾害救助法》(1947年)、《火灾法》(1948年)、《建筑基本法》(1950年)、《泥石流防治法》(1958年)、《治山治水紧急措施法》(1960年)、《灾害对策基本法》(1961年，1995年修正)、《地震保险相关法》(1966年)、《大规模地震对策特别措施法》(1978年，1995年修正)、《地震防灾特别措施法》(1995年)、《建筑物抗震修复促进法》(1995年)、《受灾者生活再建支援法》(1998年)等等。在日本的所有法律法规中，《灾害对策基本法》是国家防灾减灾的根本大法，对全国防震减灾具有重要的意义。《灾害对策基本法》具有总则、防灾有关的组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害复兴、受灾者的救援及措施、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则、罚则等共11章，它勾画了日本国家层面的防灾减灾基本框架、对策措施和奖惩等相关规定。《灾害对策基本法》是一部综合大法，它与其他法律如《水防法》、《津波对策法》、《地震防灾对策特别措施法》等在实施中相互补充，构建起日本防灾减灾完善的法律体系。

　　在1995年的阪神-淡路大地震之后，日本政府修改了很多法律，补充了恢复重建中的各种经验，这些修改了的法律有《灾害对策基本法》(1995年)、《地震防灾对策特别措施法制定》(1995年)、《消防组织法》(1995年)、《自卫队法施行令》(1995年)、《内阁法》(1998年)、《受灾者生活重建支援法》(1999年)等。这些法律从地震灾害的角度进行补充，与地震灾害有着密切的关系。

　　四、日本城镇化中的防震减灾教育和演练

　　防震减灾教育和演练是日本防灾减灾的重要内容。根据学者对东京都板桥地区的调查研究显示，95%的居民参与自主防灾组织，其负责人也是市长或区长。防灾训练每年进行一次的占49%，每两年进行一次的33.9%;防灾训练在室内训练的占92.8%，夜间突发从家至避难所训练的占12.6%。(P.43)日本是一个全民防灾的国家，其政府、社会和公民对于防灾减灾的重视达到了很高的水平，即使在防灾演练上，也可以做到一丝不苟，就像真正发生灾害一样，直升机、警察、老年人、妇女、儿童等在演练中都非常认真，体现出灾害与任何人都有着密切的关系。我们应该从日本的全民防灾理念中得到启示。

　　日本的防灾教育从小开始。有超过75%的日本小学生认为“不远的将来身边可能发生大地震”，有90%的人表示“最担心的灾害是地震”。从小学到高中，每个学期都会参加各所学校和地区举办的防灾训练，历经12年。对于地震发生后的几个步骤，每个人都至少认认真真地演练过30多次，基本形成了条件反射式的反应，不需要思考，只需按照步骤去做即可。(P.58-59)

　　笔者在日本参观灾害展览时，正好碰到100多名小学生同路看展览。这是日本中小学的教学内容，他们在观看展览时要进行记录，回答老师预先提出的各种问题。在阪神大地震纪录片放映室不设座位，所有人员必须站着看，目的是体验地震灾害发生时的场景。放映室使用的是3D技术，即全方位立体图像更能让人感受到地震时刻的恐怖情景。纪录片向人们重现了大地震发生时的情况，由于怕小学生受到惊吓，必须有老师陪同。纪录片开始，地震发生时的各种恐怖场面不断地呈现出来，一座座大楼倒塌了，大桥塌方，电车新干线车辆损毁，城市陷入大片火灾。影片在呈现大楼倒塌时配有强烈的电光，小学生们不断发出尖叫，他们体验到原来大灾害发生的时候就是那样。在另一个有座位的放映室里，人们向不同的观众发放耳机，分别用英语、汉语和韩语进行翻译，该影片讲述了一个15岁女子的获救经过和大地震重建过程中的各种感受，她的姐姐在地震中死亡，而她却在大地震中获救，她经历了阪神大地震的整个过程，在极度悲痛的过程中重新开始了新的生活。看完片子之后，人们开始参观实物和照片展览，小学生们认真地记笔记，自己去寻找各种记录和答案。

　　日本的城镇化与抗震减灾融合式发展方式(假如可以这样理解的话)说明，城镇化防灾减灾不是一些空洞的口号或者漫无边际的理论话语，而是由很多细小的具体措施构成，这些措施具有法律上的明确规定，违反了这些规定，就需要负法律责任。细而不空、小而具体是日本防灾减灾举措的特色。在日本人看来，任何大事情或大的系统都是由无数小事情或者小系统组合而成，从大系统的有效运行中可以看到他们在小系统上下的功夫，这是我们最应该学习的。

　　五、兵库县田野个案：博物馆与灾害记忆

　　日本是个非常重视博物馆和记忆的国家，每当发生重大事件的时候，日本社会都会对其进行详细的记录。人们将影像的、文字的、实物的东西记录下来并保存在博物馆里，不仅可以让后人看到当时地震的状况，还能为研究者提供重要的第一手资料。

　　兵库县在神户市建立了一个阪神大地震博物馆，名叫“人与未来防灾中心”，位于神户市中央区脇兵海岸。据介绍，这里是阪神-淡路大地震受灾最为严重的地方，该博物馆于2002年4月27日建成并开放，到2014年3月，博物馆收集了包括图书在内的各种地震文物资料达18.67万件。这些资料见证了阪神-淡路大地震的过程，所有资料被当成地震灾害的历史遗产来保存。博物馆第一、二、三、四楼是展馆和反映馆，第五楼是资料室，每次参观需要交600日元(约合36元人民币)的参观费。

　　笔者先去了五楼的图书资料室，该资料室收集了所有与阪神大地震有关的资料，包括影像、出版物、原始调查记录等，其种类之多令人惊叹。资料室有很好的阅览条件，所有书籍都可以外借，资料包括图书、杂志、映像等。图书占有7个双面书架，书籍包括：(1)地方政府发行的图书(国家、兵库县、神户市等);(2)综合类图书(如综合关系资料等);(3)自然科学类图书(地震学、交通、建筑、自然灾害等);(4)社会科学类图书(法律、政治、经济、产业、劳动及其他社会科学);(5)市民生活类图书(福利、医疗、消防、救助、宗教、文化等);(5)参考图书(如百科事典、词典、市史等)。这些资料可供研究者、中小学生调研实习和独立研究人员使用。

　　为了纪念阪神大地震20周年，神户市举行了很多纪念活动，包括灯展，该灯展的主题与地震挂钩，是阪神大地震20周年纪念活动的一部分。灯展在神户市中心——神户三宫举行。灯展以一条街道和一个广场为主进行，街道上全部被细小的盏灯覆盖，让人感觉进入了一个辉煌的世界。几乎所有的人都挥动着手中的手机和相机，所有参观者都在广场中央不断地拍照留念。

　　日本是个善于通过建设博物馆、纪念碑、遗址和举办各种纪念活动构建灾害记忆的国家，通过强化灾害记忆让社会不忘记在地震中死亡的人们。同时，博物馆和遗址中的物品陈列，纪念碑上的名字、碑文以及各种纪念活动的举办能更加有效地形成灾害文化的传承机制，通过不同形式的灾害体验，如观看图片、实物、纪录片、灯展等教育后人积极参加防灾减灾演练，只有这样才能有效规避未来灾害风险。由此可知，日本的灾害记忆是通过多种方式实现的，它从另一个侧面证明了政府和社会对于推广综合防灾减灾思想的重要性。

　　六、日本城镇化发展与抗震减灾方式对我国的启示

　　日本经历了飞速发展的城镇化进程，经受了各种灾害的考验，取得了很多教训和经验。由于中国大城市地区的人口密度太高，人口量过大，中国乡村的城镇化建设在今后相当一段时间内是主要的发展方式。所以日本的经验教训及其所采取的措施对我国的城镇化建设和防震减灾融合式发展具有较大的启发意义，笔者将这些经验和教训归纳总结如下。

　　（一）以城镇化为中心的防震减灾融合式发展需要综合的防灾减灾战略

　　综合的防灾减灾战略已经在国际社会取得了不错的成就。2013年，中国国家减灾委员会完成了“国家综合防灾减灾战略研究课题”，该战略集中了自然科学和社会科学的高端人才，研究重点在防灾减灾的综合性、宏观性、前瞻性和长远性的顶层设计上，该研究报告将成为我国未来10~30年时间里防灾减灾事业的指导思想。⑤我国的成果与日本经验的结合可以为抗震减灾融合式发展注入新的活力。

　　（二）加大城镇建设质量的法律保护和责任追究力度

　　城镇化与防震减灾融合式发展的关键就是需要从法律上得到保障。我国没有像日本一样的《灾害对策基本法》，建议顶层设计中加强这方面的建设。同时，国家还要制定针对城镇化的抗震减灾法律，对那些设计、施工、建设单位的责任人给予监督，一旦出现不合格工程，立即追究法律责任并问责主管部门。总之，中国需要从根本上消除或者减少城镇建设中的各种低劣设计和不合格施工，通过完善法律机制进行落实，严格执法，以保证公民的人生和财产安全。

　　（三）加大城镇化房屋建设的耐震力度

　　要加大中国地震灾害的耐震力度建设，特别是中小学校舍、体育馆、医院、活动中心等地的建设质量，从法律上保证房屋建设的质量和耐震度。要规定新建房屋的耐震力度，最好是能够抗击80级地震，特别是中小学校舍、体育馆、医院、公民活动中心等建筑的耐震力度要提高。当然，日本的经验也表明，房屋的结实或者抗震力的提高并不等于防震减灾能力就提高了，其他生命线对于灾害损失也有很大的影响。因此，防震减灾是一个综合的系统，这个系统中的任何部件都会影响到防灾减灾能力的提高。阪神-淡路大地震后所产生的火灾和东日本“3·11”大地震后的海啸、核泄漏、火灾等都造成了巨大的损失。事实上，东日本大地震本身所造成的损失并不大，但是，海啸、核泄漏、火灾等所造成的损失超过了地震造成的损失。中国的城镇化建设可以吸收日本的经验，提高灾害多发地区的耐震力度，并从法律上使之得到保障。

　　（四）加强城镇化建设中的防灾减灾投入力度

　　日本防灾减灾的投入比例在全球应该是最高的，在一些发生过大灾的城镇投入更高，如兵库县西宫市的防灾减灾投入约占财政预算的10%。据西宫市防灾危机管理局人员介绍，西宫市政府2013年财政收入约为2000亿日元，防灾减灾投入约200亿日元。中国的投入力度远不及日本高，即使在汶川大地震之后，中国的财政投入与国际上的差距仍然很大。因此，中国应加强防灾减灾的财政投入力度，特别是城镇化建设中的抗震减灾投入力度。

　　（五）在城镇化建设中规划、指定备灾场所

　　在城市发展和规划中，需要建设和制定具体的避灾场所，这种思想贯穿日本城镇发展的始终。由于日本全境都处在危险的第五地震带上，很多国际专家都认为日本人知道怎样将潜在的灾害损失减少到最小程度。我国的城镇化建设要加入与此相关的内容，不同地区的不同灾害类型都需要建设不同的避灾场所。换言之，由于灾害类型不同，灾害场所也可能不一样，比如地震灾害的避灾场所与洪水灾害的避灾场所就不一样。避灾场所建设需要在城市规划中得到落实，避免将所有的土地空间都用于房地产开发。

　　（六）建立城市灾害地图并免费提供给市民

　　中国每个城市和城镇都应该有清楚的灾害地图提供给生活在该城镇的公民。在此方面，日本有丰富的经验值得我们学习。日本地方政府提供的城镇灾害地图或者城镇灾害危险区地图，会将城市和城镇周边任何潜在的灾害类型和隐患点标示出来，让市民一看地图就知道哪些地方是危险区，不同灾害的危险点在哪里，距离自己有多远等等;他们还将全市所有的避难点在地图上标示出来，让公民知道距离最近的灾害避难点在哪里，灾害中跑到避难点所需要的时间，这些避难点通常是学校、体育馆、公民馆、医院、公园等。所以，公民平时就了解周边避难点的位置和情况，还了解备灾医院的位置和距离。不同的灾害类型有不同的避难点，如海啸、地震、台风等灾害的避难点会有一定的差别。中国需要针对具体的实际情况，在城镇化建设中加入相关内容，特别是灾害频发地区的避灾地图，应该免费发放到每个公民和外籍人员手中，让所有人员做到有效避灾。

　　（七）建设强有力的城镇灾害信息共享系统

　　中国在城镇化建设中应该学习日本的信息建设经验，让城镇公民在防灾和应对灾害过程中得到各种重要信息，从而实现有效减灾。在此方面，日本有着非常丰富的经验和模式。日本NHK是日本中央防灾会议的构成单位，几乎所有与灾害有关的官方重要信息都通过NHK发布出来。与此同时，各地方电视台也参与其中，从不同的侧面将信息传播给公民。除了电视台之外，广播、报纸、网络、微信、手机信息等通讯方式也得到充分运用。

　　（八）在学校、公司和城镇社区中举行防灾减灾演练

　　中国公民的备灾演练积极性很差，应该改变这种情况，加强中国公民参与防灾演练活动，特别是学校、公司和城镇社区的防灾减灾演练。与中国的情况相比，日本的备灾演练是一种“实战”演练，他们不仅动员大规模的人员参与，还会出动直升飞机参与救灾演练，各种先进的科技装备在演练中都会得到使用，参与者一丝不苟，就像真的发生了灾害一样;而中国有的地方的演练往往流于形式或者走过场，演练达不到效果。城市防灾减灾演练应以救命和逃生为主要目的，而不是以宣传和社会影响为主要目的。所以，在防灾减灾演练方面，我们还需要寻求新的方式。

　　（九）城镇化中坚持灾害文化的建设

　　日本的城镇化过程非常重视灾害文化的建设，包括灾害博物馆、美术馆、图书馆等方面的建设，即使某地不具备建设专门的灾害图书馆，人们也会在博物馆中收集与当地灾害有关的各种书籍和文章。在曾经发生过地震灾害的城镇，如兵库县的淡路市，政府能够将地震发生时的各种物品保留下来，让市民参观，以增强市民的防灾减灾意识。我国的城镇化建设也应坚持硬件和软件并重的原则，重视灾害文化的建设。

　　注释：

　　①参见http://en.wikipedia.org/wiki/2014_Hiroshima_landslides, 2014 Hiroshima Landslide，下载日期：2014年10月7日。

　　②参见The Japan Landslide Society. 2014. http://www.tuat.ac.jp/sabo/lj/ljap0.htm,下载日期：2014年10月7日。

　　③UNISDR(联合国国际减灾战略).2011.从不同的角度看待灾害：每一种影响背后，都有原因www.unisdr.org/publications。

　　④西宫市防灾危机管理局官员对笔者的介绍。

　　⑤国家减灾委员会办公室《国家综合防灾减灾战略研究课题成果汇编》(内部资料),2013年。

　　参考文献：

　　[1][日]樋口次之.地震おそれずあなどらず[M].1993.

　　[2][日]竹中平藏,船乔洋一编著.日本“3.11”大地震的启示：复合型灾害与危机管理[M].林光江等译.北京:新华出版社,2012.

　　[3][日]宝馨、戸田圭一,桥本学编.自然災害と防災の事典[M].丸善出版，平成23年.

　　[4][日]滕五晓,加藤孝明,小出治编著.日本灾害对策体制[M].北京:中国建筑工业出版社, 2003.

　　[5]本社救护部编著.日本大地震启示录[M].北京:社会科学文献出版社,2011.

　　[6][日]関西·中部(宫业)本部官民协働事业推进室.西宫市民べんり帐[Z].大阪：2014(平成26年7月发行).

　　[7]Okada, Aya and Kenichi Ogura. 2014. Japanese Disaster Management System: Recent Developments in Information Flow and Chains of Command. Journal of Contingencies and Crisis Management, Nol. 22, No. 1, pp. 58-62.

　　[8]胡俊峰,李仪,张宝军等编著.亚洲自然灾害管理体制机制研究[M].北京:科学出版社,2014.

　　[9]Bose, Ashish. Are Natural Disasters Manmade? Economic and Political Weekly, Vol. 35, No. 43/44: 3793-3794, 2000.

　　李永祥系云南省社会科学院民族文学研究所研究员