习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。2020年，是我国脱贫攻坚战的收官之年，是脱贫攻坚从决定性成就走向全面胜利的关键之年，也是推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的承启之年。2020年以后，我国扶贫进入新阶段。扶贫对象、贫困特征、减贫战略、贫困治理机制和减贫工作体系都将发生重大变化。到2020年末，现有标准下的农村绝对贫困人口将会从统计上消失，扶贫对象将从农村绝对贫困人口向以城乡相对贫困人口为主、农村相对贫困人口为重点转变，贫困特征也将发生重大变化。现有减贫战略需要由“扶贫”向“防止贫困”转化，贫困治理需要从农村扶贫为主的治理机制向城乡防贫为主、农村防贫为重点的治理机制转变，减贫工作体系将从政策性、动员式向长期性、制度性、规范性、法制化转变。因此，应把接续推进全面脱贫、巩固提升脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治、城乡一体的治贫防贫政策体系和长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。

　　一、加快建立防止贫困快速反应机制

　　要加快建立防止贫困快速反应机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，及时采取针对性的帮扶措施。

　　一是建立贫困申报限时审核制度。当遇到天灾人祸、较大的市场风险或者因病、因学家庭刚性支出大幅上涨将陷入贫困等状况、“两不愁三保障”难以稳定时，农户可以通过村委会向当地相关职能部门提出帮扶申请，并针对返贫致贫原因，提出合理的帮扶需求。相关职能部门限时根据农户的申请情况，开展实地调查与核实。如果情况属实，相关职能部门应根据贫困户的发展需求，按照政策规定迅速给予相应的帮扶，及时阻止贫困状况恶化，确保其不返贫致贫。

　　二是设立防贫应急基金，建立应急反应机制。各级财政应预留一定比例的扶贫专项资金设立防贫应急基金，专门用于返贫人群、新发生贫困人口、边缘人群的扶持，以“快”为特点，根据返贫和新发生贫困农户的帮扶需求，限时给予有针对性的扶持，避免贫困状况恶化后积重难返。

　　二、探索建立城乡一体的防贫治贫机制

　　结合乡村振兴战略，为了实现扶贫新阶段贫困人口身份转化后的稳定脱贫和持续发展，应分步推进由重点解决巩固提升农村脱贫攻坚成果向促进城乡贫困趋同共治转变，逐渐改革区分城乡两类人群、使用两套标准、设置两类制度的防贫治贫制度，探索建立城乡统一的贫困标准、统一的贫困人口管理制度，统一的防贫治贫政策机制，保障所有贫困对象都能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的贫困援助。

　　一是探索建立自上而下与自下而上相结合、城乡一体的贫困识别机制。在现有农村贫困对象的识别指标基础上，增加消费支出指标，根据实际帮扶工作中具体问题不断完善和细化，五年内逐步统一城乡居民的多维贫困识别指标体系。建立城乡居民贫困申报制度。城乡居民根据政府制定的相应贫困识别指标自我识别，向相关职能部门主动提出帮扶申请，具体说明家庭基本情况、符合哪几条贫困识别指标，需要哪些方面的扶持或援助，自己将做哪些方面努力。政府相关职能部门依据贫困识别标准，对贫困户提供的证明材料进行审核，对贫困户自己提出的扶持和发展思路的可行性进行评估，如果情况属实，应根据贫困户的发展需求，有针对性地及时给予帮扶，并明确扶持期限。

　　二是探索建立以城乡常住人口为基础的帮扶机制。针对新阶段城乡人口流动性增强、流动人口脱贫稳定性差的现实问题，应建立以城乡常住人口为基础的帮扶机制。对于大多数城乡贫困人口来说，仍然以户籍所在地政府扶持为主;对于常年外出打工的贫困人群，应当由打工地政府结合新型城镇化、乡村振兴战略等就地给予帮扶;对于跨县(区)、跨乡(镇)、跨村的易地扶贫搬迁中尚未转户口的农户，根据政策尽快办理户籍转移手续，在过渡期内，应建立以迁入地政府为主的帮扶机制;对于自发移民、生态移民等特殊群体，逐渐建立以迁入地政府为主的帮扶机制。配合乡村振兴战略的推进，从实现劳动力、自然资源、资本有机结合角度出发，在云南省探索建立常住人口登记制度。各种帮扶措施及扶持，应以当地农村城乡常住人口为主，而不是以户籍人口为主。在全国率先探索建立一种适应人口流动，有助于劳动力、自然资源、资本有机结合的人口管理制度。

　　三是探索建立城乡统筹的治贫社保融合机制。深入推进户籍制度、社保制度等改革，加快推进贫困治理政策与社会保障体系的有效衔接，进一步完善城乡社会救助体系、城乡居民社会保险制度、福利政策与治贫政策机制的功能衔接和资源整合，建立常态化、规范化、制度化、法制化的城乡治贫援助制度。

　　四是探索建立正向激励的相对贫困动态管理机制。建立贫困扶持对象的跟踪监管机制，对扶持的贫困对象进行全过程监测。配套建立贫困帮扶诚信档案与奖惩制度，对在贫困申报中如实提供材料，并根据自身条件提出切实有效的帮扶需求，在帮扶活动中表现积极，勤劳肯干的贫困家庭和个人，给予加大扶持力度或优先申请继续扶持的奖励;对在贫困申报中谎报家庭情况、弄虚作假，或在接受扶持后消极应对，不求上进的家庭和个人，应停止扶持，拉入黑名单进入6个月至1年的留观期，表现积极后，再重新申报给予扶持。对提前退出贫困的贫困家庭或个人，给予一次性资金奖励，进入优先扶持名单。

　　三、建立健全治贫资源整合配置机制

　　扶贫新阶段必须建立与乡村振兴战略有效衔接的治贫资源整合配置机制，以提高资源使用效率，进而提高能力建设和贫困治理效率。

　　一是建立健全行业部门之间的协同机制。强化省、州(市)、县(市、区)的统筹和规划，建立健全贫困治理中不同行业部门之间的信息共享机制、工作推进协调机制，建立行业部门之间互为补充和协同推进的运行机制，提高部门之间的信息对称性、真实性，增强价值认同度与行为协同度，从根本上突破贫困治理资源供给不足与效率不高并存的困局。

　　二是优化帮扶资源整合配置机制。要科学、合理地整合配置帮扶资源，应以对贫困户情况最为了解的县乡政府作为最重要的资源整合平台，建立完善资金配置和整合机制。创新扶贫资金管理制度。全面实行财政专项资金、涉农资金以及教育、医疗卫生、劳动就业和技能培训、社会保障等行业部门的资金、项目，由县(市、区)报规划和实施方案，州(市)统筹监管，省级统筹审批，资金、项目、权利、责任实行“四到县”的资源配置和整合机制。有的资金、项目、权利、责任可进一步下移到乡镇或社区(村委会)，由县(市、区)、乡(镇)、社区(村委会)根据实际情况自主确定帮扶项目和帮扶方式，真正做到帮扶资金、项目在基层的整合，提高防贫治贫的针对性和效果，也能增强社区和乡村自治的能力。要科学制定统筹配置治贫资源的规划，结合县(市、区)的特色和优势资源开发，产业、教育、健康等领域发展，以及乡村振兴和城镇化建设的需求，统筹规划和合理配置相关资源，不断挖掘和有序组织全社会帮扶潜力，做好帮扶资源、帮扶对象与贫困地区的发展需求的有效对接。要推行规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹方式，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，实行“大类统筹、打通使用”的办法，增强资金使用的自主性和灵活性。要建立贫困治理资源配置的动态化调整机制，在进行资源配置时要设立一定比例的可灵活配置和动态调整的资源，及时有效

　　(作者系 云南省社会科学院 农村发展研究所 宋媛研究员)