陈晓未

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)第20条“健全推进新型城镇化体制机制”中，加快农业转移人口市民化成为重要任务，《决定》明确指出：“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”《决定》对户籍制度和公共服务提供机制进行了深刻调整，将常住地登记户口与基本公共服务、社会保障等挂钩，让常住人口享受与户籍人口相同的基本公共服务，同时赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，保障进城落户农民合法土地权益，等等。这是城乡融合的一个重大进展，也是让农业转移人口愿进城、留得下、融得进的重大改革举措。

　　保障进城落户农民合法土地权益，让农民“愿进城”。加快农业转移人口市民化，需要依法维护其原本在农村享有的土地权益，让进城落户农民有更多的选择权和财产收益渠道，这是加快推进农业转移人口市民化的重要保障。《决定》提出：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”这意味着一方面各地不得强制要求农民退出土地权益，另一方面，允许各地稳慎推进建立自愿有偿退出土地权益的机制，让农民根据自己的意愿和市场规律，选择是否退出，并从中获得合理的经济补偿。《决定》在第23条“深化土地制度改革”中，提出了允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这进一步放活了农民的宅基地使用权，并且从政策上鼓励各地积极探索，为农民提供更多财产收益。总之，保障进城落户农民的合法土地权益是推进新型城镇化和城乡融合发展的重要方面，旨在确保农民在享受城市生活便利的同时，也能保留其在农村的合法权益。

　　深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，让农民“留得下”。特大镇农业转移人口市民化是中国新型城镇化的重要组成部分。截至2023年末在9.33亿城镇常住人口中，除了居住在683个县级以上城市的“市民”，还有近3亿是居住在2.1万个建制镇(包括城关镇)中的“镇民”。如何缩小建制镇在基础设施、公共服务以及现代化水平方面和一般城市的差距，是让农业转移人口在城镇稳定就业和生活要解决的问题。尤其是经济体量大、人口增长快、产业集聚功能强的特大镇，这些镇在经济和人口规模上已经具备了城市的体量和特征，甚至超过了中小城市的体量，但在机构设置和经济社会管理中仅享有镇一级的管理权限，受制于资源配置权限，特大镇在公共服务、基础设施、产业项目等经济社会发展方面，发展潜力难以被充分释放。为进一步深化特大镇土地指标分配、城镇规划、财税、户籍等经济管理权限扩权赋能改革，让特大镇经济发展规模与经济管理权限相互匹配，《决定》明确提出：“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”等改革，提高镇政府同人口和经济规模相适应的基础设施建设、城镇运维、产业发展等方面的经济管理权限，有利于满足农业转移人口市民化对于城镇基础设施和公共服务需求，也是培育县城、中心镇等县域城乡融合发展战略支点的重要改革措施。

　　推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，让农民“融得进”。城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。随着农业转移人口加速融入城市成为常住人口，由于户籍与公共服务挂钩，这些基本公共服务制度日益成为农业转移人口迁移和流动的障碍。在我国常住人口城镇化率不断提高的背景下，中国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。截至2023年底，我国常住人口城镇化率为66.16%。超过户籍人口城镇化率17.86个百分点，按2023年末全国人口14.1亿人计算，这意味着，超过2.51亿的城镇常住人口没有迁入地城镇户籍，其中大部分为农业转移人口，他们由于户籍问题无法真正融入城市。由于公共服务与户籍挂钩，外地户籍的人很难与迁入地户籍的人享受同等待遇。表现在子女教育、住房、医疗、创业补贴、社保补贴等诸多方面，由此带来了流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人等社会问题。他们越来越期待与城镇户籍人口同等享受社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等基本公共服务。为此，《决定》提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。这意味着，农业转移人口无论户籍在哪里，只要符合常住地登记户口等规定的相关条件，比如在某个城市连续居住时间、符合合法稳定就业或住所等条件，就可以申请在该城市落户，享受与当地户籍居民类似的公共服务。这一制度的推行，将吸引大量的农业转移人口加快融入城市，极大地改善农业转移人口权益，促进城乡要素合理流动和优化分工，进一步促进城乡融合发展。

　　(作者系云南省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员)