摘 要

　　2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》强调加快农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。这是城乡融合的一个重大进展，也是让农业转移人口愿进城、留得下、融得进的重大改革举措。本期邀请云南省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员陈晓未，以《加快农业转移人口市民化的难点和破解路径》为题，深入分析加快农业转移人口市民化面临的难点，研究探讨破解的路径办法。

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)强调，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。

　　2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》强调加快农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。这是城乡融合的一个重大进展，也是让农业转移人口愿进城、留得下、融得进的重大改革举措。《决定》第20条“健全推进新型城镇化体制机制”部分中明确指出：“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”《决定》相关内容对户籍制度和公共服务提供机制进行深刻调整，包括将常住地登记户口与基本公共服务、社会保障等挂钩，让常住人口享受与户籍人口相同的基本公共服务，同时赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，保障进城落户农民合法土地权益等等。这一系列政策为我们推动落实加快农业转移人口市民化相关工作提供了政策依据和工作方向，有助于我们在推进具体工作过程中找到更为合理化的实施路径。

　　加快农业转移人口市民化面临的难点

　　一是公共服务与户籍挂钩难以让农业转移人口加速融入城市。城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。目前我国城镇常住人口中仍有大量农业户籍人口,而我国现阶段许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩,难以剥离。户籍与公共服务挂钩，一定程度上成为农业转移人口迁移和流动的障碍。在我国常住人口城镇化率不断提高的背景下，中国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2023年末，中国常住人口城镇化率为66.16%，超过户籍人口城镇化率17.86个百分点。按2023年末全国人口14.1亿人计算，意味着超过2.51亿的城镇常住人口没有迁入地城镇户籍，这其中大部分为农业转移人口，他们由于户籍问题无法真正融入城市。由于公共服务与户籍挂钩，外地户籍的人口很难与迁入地户籍的人口享受同等待遇，表现在子女教育、住房、医疗、创业补贴、社保补贴等诸多方面，由此带来了流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人等社会问题。加快统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，有助于让农业转移人口与城镇户籍人口同等享受社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等基本公共服务，安心地融入城市。

　　二是受限于经济社会管理权，建制镇尤其是特大镇完成农业转移人口市民化尚有距离。建制镇的农业转移人口市民化是中国新型城镇化的重要组成部分。我国9.33亿城镇常住人口中，除了居住在683个县级以上城市，还有3亿左右居住在2.1万个建制镇，其中农业转移人口占了相当大的体量。如何缩小建制镇在基础设施、公共服务以及现代化水平方面和一般的城市的差距，是让农业转移人口在城镇稳定就业和生活要解决的问题。尤其是经济体量大、人口增长快、产业集聚功能强的特大镇，这些镇在经济和人口规模上已经具备了城市的体量和特征，甚至超过了中小城市的体量，但在机构设置和经济社会管理中仅享有镇一级管理权限，受制于资源配置限制，特大镇在公共服务、基础设施、产业项目等经济社会发展方面的潜力难以充分释放。

　　三是人口流动新趋势需要深入推进县域农民工市民化。随着农民工群体老龄化加速和大量农民工接近退出劳动年龄，加上大城市就业压力不断增强，越来越多的农民工从外出务工就业转为就近创业就业，县城是这部分农民工群体就近创业就业的首选，同步带动了县城落户群体的迅速增加。近年来，我国东中部地区人口流入减少，西部地区出现人口回流情况，一些劳务输出大省农民工返乡就业创业趋势加强，出现县域常住人口、城镇常住人口“双增加”，农民工向县城回流的情况明显。统计数据显示，2020年我国县域居住人口为7.25亿人，到了2022年底增加到7.41亿人，占全国人口总数的比例从51.5%上升到52.5%。然而，现阶段不少县域基础设施与公共服务水平偏低，体现在教育、医疗、养老、文娱等各个方面，很大程度上制约了县城承载功能和人口吸引能力，难以及时有效应对农业转移人口向县城聚集带来的一系列治理问题。

　　四是土地权益保障机制不健全使得农业转移人口市民化进程减慢。农村土地的社会保障功能将伴随城乡流动人口长期存在，导致农村土地要素紧缺与低效闲置长期并存。《中国农村合作经济统计年报》相关数据显示，2022年全国农村宅基地共有267815382宗，其中闲置率为3.68%，空闲废弃率为1.03%，也就是说，农村宅基地大量闲置。根源是盘活农村闲置低效的资源要素长期受到制度成本限制，如土地经营权流转成本、宅基地盘活利用成本、替代生计保障的利益补偿成本等。由于土地流转保障机制不健全，拥有土地的农业转移人口不愿意转让土地，导致农村土地无法规模化经营制约了当地农业高质量发展。

　　加快农业转移人口市民化的路径思考

　　推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。农业转移人口无论户籍在哪里，只要符合常住地登记户口等规定的相关条件，就应该积极推动居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识，与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制。完善农民工在城市就业的社会保障制度，尽快实现公共服务常住人口全覆盖，吸引农业转移人口加快融入城市，改善农业转移人口权益，促进城乡要素合理流动和优化分工。

　　赋予建制镇尤其是特大镇与其人口和经济规模相适应的经济社会管理权。建立新增城镇建设用地指标同常住人口增加协调机制，进一步深化特大镇土地指标分配、城镇规划、财税、户籍等经济管理权限扩权赋能改革，让特大镇经济发展规模与经济管理权限相互匹配，提高镇政府同人口和经济规模相适应的基础设施建设、城镇运维、产业发展等方面的经济管理权限，既有利于满足农业转移人口市民化对于城镇基础设施和公共服务需求，也是培育县城、中心镇等县域城乡融合发展战略支点的重要改革措施。

　　全面提高县城综合承载能力。以县城为载体、县域为单元，根据县域人口流动变化趋势，推动人产城全面融合，以产业的集聚来引导人口的集聚。要城乡一体双向延伸产业链，构建纵横向融合的城乡一体化产业链条，充分挖掘农业的多维功能，壮大县域富民产业。立足县域特色资源优势，重视劳动密集型产业提质增效，构建县域富民产业体系。在农民工集中的县域产业领域，实施农民工综合素质提升工程。强化县城公共服务供给水平和导入能力，创新公共服务供给机制，利用数字化、平台化技术手段，提高公共服务获取的便捷性，降低县域居民享受公共服务成本。

　　保障进城落户农民合法土地权益。保障进城落户农民的合法土地权益是中国推进新型城镇化和城乡融合发展的重要内容。依法维护农业转移人口原本在农村享有的土地权益，让进城落户农民有更多的选择权和财产收益渠道，这是加快推进农业转移人口市民化的重要保障。按照“让农民在城乡间可进可退”的基本原则，推动新一轮农村集体产权制度、农村土地制度改革，确保农民在工农之间“自由转换”、在城乡之间“进退有据”。各地要稳慎推进农村“三块地”改革，让农民根据自己的意愿和市场规律，选择是否退出土地权益，并从中获得合理的经济补偿。宅基地资格权、土地承包权退出要与农民发展权益保障相结合，为农民留好返乡通道。各地要积极探索进一步放活农民的宅基地使用权，为农民提供更多的财产收益，旨在确保农民在享受城市生活便利的同时，也能保留其在农村的合法权益。

　　(作者:云南省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员 陈晓未)